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《政府投資條例》文件解讀
2019年09月19日  
 索 引 號 78227518X/2019-00053  公開方式 主動公開  公開日期 2019-09-19
 發布機構 縣發改局
 公開程序 經本單位審核后公開

政策文件

一、重要意義  

《政府投資條例》(國務院令第712號)于2019年4月14日公布,自2019年7月1日起施行。《條例》是我國政府投資領域第一部規范政府投資的上位法,這部法規的頒布和實施,對于依法規范政府投資行為、充分發揮政府投資作用、提高政府投資效益、激發社會投資活力具有十分重要的意義。  

二、主要內容  

《條例》主要分為總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監督管理、法律責任、附則等七部分組成。  

(一)總則明確了政府投資定義:是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。明確了政府投資范圍:是政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。明確了政府投資方式:是政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。明確了政府投資管理職責:是縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。  

(二)政府投資決策明確了審批及辦理程序,對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。  

(三)政府投資年度計劃明確了縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃。  

(四)政府投資項目實施明確了政府投資項目開工不符合規定的不得開工建設。政府投資項目不得由施工單位墊資建設。政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。  

(五)監督管理明確了政府投資項目實施必須實行監督檢查。  

(六)法律責任明確了違規審批、違規舉債、企業墊資等行為要追究。  

(七)附則明確了國防科技、解放軍和武警執行其他規定。  

三、相關解讀  

(一)政府投資界定。《條例》中未規定政府投資占比,即有政府投資或參股的項目均視為政府投資。值得注意的是《條例》中政府投資的定義是以資金來源來界定而不是以投資主體是否為政府作為判斷標準,以非經營性項目為政府投資的主要投資范圍,資金使用方式為直投為主,對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式,鼓勵社會資金投向非經營性項目,實際上是將國有企業、事業單位等主體利用預算資金的行為也納入調整范疇。  

(二)政府投資決策。一是政府投資項目應納入年度投資計劃后方可實施。《條例》中規定,采取直接投資方式、資本金注入方式的,可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定;采取投資補助、貸款貼息等方式的,已經按照國家有關規定辦理手續;縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件才可列入年度計劃。  

二是政府投資應納入當年年度投資預算。《條例》中第八條規定:縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。  

三是決策程序增加了公眾參。對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目時,增加了公眾參與程序。  

(三)政府投資管理。《條例》對政府投資明確了全方位全過程管理。對直接投資方式投資的政府性投資項目,側重于對項目決策和實施管理;對資本金注入、投資補助、貸款貼息等使用政府投資資金的項目,側重于資金的管理,不過多干預項目具體的決策和實施。項目的管理覆蓋項目謀劃、儲備、決策、實施、監管、竣工、后評價等全生命周期。一是增加了開工前置條件。《條例》中規定,政府投資項目開工建設,應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件;不符合規定的建設條件的,不得開工建設。如我縣以往實施的交通、市政等項目,普遍存在土地等開工條件不完善問題,在《條例》正式實施后,將不允許同類情況。二是增加了禁止由施工單位墊資建設。政府投資項目一律不得以建筑業企業帶資承包的方式進行建設,不得將建筑業企業帶資承包作為招投標條件。實際上否定EPC+F和招商招標等形式投資建設政府投資項目。三是增加了新增投資限定。《條例》中明確指出僅有國家政策調整,價格上漲、地質條件發生重大變化等原因可調整概算外,一律不得超過審批投資概算,而我縣在以往項目實施過程中,出現了隨意增加規模、變更地址、提高標準、過度設計等引起項目新增,超過投資概算的情況,而《條例》實行后,上述現象一律不得新增投資。四是增加了項目事中事后監管。政府投資項目應當合理確定并嚴格執行建設工期,按規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后辦理竣工財務決算;將政府投資項目實施情況納入全國固定資產投資在線監管平臺進行全過程監督,并政府投資年度計劃、項目審批和實施等信息依法公開。五是增加了后評價機制。《條例》中規定,投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目,委托中介服務機構對所選項目進行后評價,后評價應當根據項目建成后的實際效果,對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。  

(四)政府投資職責。《條例》中規定,投資主管部門或者其他有關部門,對各自權限內的事項在分工上各負其責、互不交叉。審批部門對其審批或主管的項目履行相應的監管責任;其它公共管理部門,如土地、規劃、建筑工程質量以及生態環境等主管部門,根據相關法律法規履行相應的監管責任;項目業主單位履行規范建設實施項目,并接受政府部門的監督檢查,并加強政府投資項目檔案管理,將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。從《條例》來看,十分強調項目單位的主體責任。一是項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求。二是項目單位要對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。三是在法律層面規定了項目單位和相關部門要按時填報在線審批監管平臺的義務和責任。實質上是強調了各負其責,項目單位主觀原因出問題的,要承擔相應責任,不能把責任都推給項目審批部門。  

(五)法律責任。《條例》中細化了對于違反規定實施政府投資行為的法律責任,例舉了政府投資項目違法行為的具體形式,如不符合規定的項目安排投資補助、要求施工單位對政府投資項目墊資建設等。值得注意的是,《條例》不僅明確了審批機關、項目單位的法律責任,而且規定了負有責任的領導人員和直接責任人員的法律責任(若某個項目出現重大問題,將追究項目決策、監管、實施、驗收等所有人員責任);不僅規定了“責令改正”“給予處分”等處理方式,還規定“構成犯罪的,依法追究形式責任”,這表明,《條例》是具有剛性約束力的行政法規。  

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